Autor: Danijel Dašić
U zadnje vreme imamo pravu epidemiju formiranja raznoraznih akademija na nacionalnom nivou. Sve pod izgovorom pridruživanja Srbije EU. I naravno, neophodnosti reforme javne uprave. Hajde da malo razgovaramo o toj reformi javne uprave, gde je potrebno da se u skladu sa tzv. Evropskim principima za javnu upravu, izgradi pouzdana, odgovorna, efikasna i ekonomična uprava, osposobljena da korisnicima – građanima, privrednim i drugim subjektima, pruži visok kvalitet usluga.
Kako to uraditi? U sprovođenju reforme javne uprave, ključna je Strategija reforme javne uprave u Republici Srbiji (“Službeni glasnik RS”, br. 9/14 i 42/14 – ispravka), koja bi trebalo da obezbeđuje nastavak započetih reformskih aktivnosti predviđenih Strategijom reforme državne uprave i proširuje ih na sistem javne uprave (u skladu sa tim termin državne je promenjen u javne).
Kao ključni principi za reformu, definisani su decentralizacija, depolitizacija, profesionalizacija, racionalizacija i modernizacija.
Strategija reforme javne uprave u Republici Srbiji predviđa da se uspostavi jedinstveni sistem stručnog usavršavanja u okviru Centralne nacionalne institucije za stručno usavršavanje, na osnovu jedinstveno utvrđenih programa stručnog usavršavanja za poverene poslove i kroz Strategiju stručnog usavršavanja službenika zaposlenih u jedinicama lokalne samouprave, na osnovu koje će se obezbediti unapređenje kadrovskih kapaciteta za obavljanje izvornih i poverenih poslova. I odlučili su da to nazovu Nacionalna akademija. Prvi cilj je naći odgovarajuću zgradu u Beogradu (naravno), zaposliti nove ljude koji će tu raditi, i obezbediti finansiranje. Za rad akademije naravno, ne za obuke. Jer se zna šta je važnije.
Hajde da proverimo kako je ta inicijativa o Nacionalnoj akademiji usklađena sa ključnim principima reforme.
DECENTRALIZACIJA
Jedan od osnovnih izazova u sprovođenju decentralizacije je, prema Strategiji reforme javne uprave u Republici Srbiji, uspostavljanje odgovarajućeg nivoa osposobljenosti organa lokalne samouprave da samostalno preuzimaju vršenje novih nadležnosti. Osim za obuke koje se izvode u organizaciji Centra za obuku, koji je formiran u okviru Stalne konferencije gradova i opština (dalje: SKGO), i Kancelarije za evropske integracije (dalje: KEI), ne postoje celoviti i precizni podaci o postojećem obimu stručnog usavršavanja u jedinicama lokalne samouprave.
Postoje jedinice lokalne samouprave koje ne zaostaju za republičkim nivoom u pogledu organizacije funkcije stručnog usavršavanja, ali i one u kojima ova funkcija praktično ne postoji. Ipak, može se konstatovati da je u najvećem broju jedinica lokalne samouprave (JLS) opšti nivo kvaliteta i kvantiteta aktivnosti na stručnom usavršavanju službenika veoma nizak i da ne postoji sistemski pristup u rešavanju pitanja stručnog usavršavanja. Navedeni problem, proističe i iz činjenice što u velikom broju JSL nije zadovoljen osnovni organizacioni preduslov tj. ne postoji službenik, koji bi se, uz ostale poslove, profesionalno bavio ovom oblašću.
Kao rezultat dosadašnjeg rada imamo kao neostvareni zadatak institucionalnog rešavanja problema obuke kadrova lokalne samouprave, koje se i dalje radi skoro isključivo u okviru SKGO i koje takođe u potpunosti zavisi od donatora. U zadnjih par godina imamo i izraženi trend zapostavljanja obuke kadrova na lokalu, koji zbog konstantne promene propisa na centralnom nivou često budu predmet negativnih revizija DRI i budžetskih inspekcija.
DEPOLITIZACIJA I PROFESIONALIZACIJA
Depolitizacija i profesionalizacija su identifikovani kao ključni principi reforme javne uprave, još pre više od deset godina, donošenjem prve Strategije reforme državne uprave iz oktobra 2004. godine. Kvalitet predloženih rešenja je i doveo do Izveštaja Evropske komisije o napretku Republike Srbije za 2006. godinu, u kome je reforma državne uprave označena kao vodeća reformska oblast u regionu i potvrđena pozitivnom ocenom SIGMA-e iz juna 2007. Da se podsetimo, još pre više od deset godina, postavljeni su temelji depolitizacije i profesionalizacije, pravljenjem jasne razlike između političkih i profesionalnih radnih mesta u državnoj upravi. Tim zakonskim rešenjima, ministri i državni sekretari (zamenici ministara) su postali jedini politički funkcioneri u državnoj upravi, čiji je mandat vezan za mandat vlade, dok su sva ostala lica ušla u kategoriju državnih službenika, koji se u državnu upravu mogu primiti isključivo putem javnog konkursa. Među državnim službenicima je napravljena jasna razlika između rukovodećih i izvršilačkih radnih mesta.
Sa promenom vlasti 2008., a posebno nakon 2012. godine, u oblasti službeničkog sistema je ispoljeno niz negativnih pojava koje su dovele u pitanje ostvarivanje evropskih standarda u ovoj oblasti. I tu je najvažnije odstupanje od zamišljenog i pravno uobličenog procesa depolitizacije državne uprave.
Na različite načine se izigravaju zakonske odredbe o obaveznom izboru najviših državnih službenika na položaj putem javnog konkursa, tako da je u proteklom periodu bilo nepisano pravilo da više od dve trećine od preko 400 rukovodećih radnih mesta u državnoj upravi u Republici Srbiji nije popunjavano na osnovu konkursne procedure. U zadnjih pet godina proces depolitizacije i profesionalizacije državne uprave je gotovo potpuno zaustavljen. Daću samo jedan primer, gde je samo u prvih šest meseci nakon izbora 2012. od ukupno 162 popunjena rukovodeća radna mesta u organima državne uprave, Vlada čak 148 mesta popunila bez konkursa, koristeći kao pravni osnov odredbu iz člana 179. stav 2. Zakona o državnim službenicima, koji se mogao primenjivati samo do 31. decembra 2010! Ta odredba je omogućavala tranzicioni period za sva lica koja su prema prethodno važećim propisima bila postavljena bez konkursa mogla da rade na rukovodećim radnim mestima. Još jedan paradoks predstavlja i odluka iz 2014. da se u Zakon o ministarstvima unese odredba kojom je omogućeno ministrima da mogu da predlože Vladi razrešenje svakog državnog službenika na položaju, ukoliko smatraju da nije ostvario rezultate u radu (član 38), što je direktno suprotno Zakonu o državnim službenicima (član 76) kojim su jasno definisani i ograničeni uslovi za prestanak rada na rukovodećem položaju. Pored ovih eklatantnih primera kršenja zakona i propisa, česte formalne izmene unutrašnje organizacije organa državne uprave, kao i neformalni zahtevi za podnošenje ostavke, pokazali su se kao efikasan način za prestanak funkcije državnih službenika, prethodno izabranih na osnovu konkursa, u slučaju kada njihove lične osobine ili partijska pripadnost nisu odgovarali ministrima i drugim rukovodiocima uprave.
Šta reći na kraju, kad čak i na čelu Službe za upravljanje kadrovima, koja bi kroz Visoki službenički savet trebalo da postavlja temelje i standarde zakonskog i etičkog ponašanja u sektoru javne uprave nalazi VD direktor koji nije postavljen na osnovu prethodno sprovedenog konkursa.
Kao prvi korak, koji bi trebao da prethodi formiranju Nacionalne akademije, MDULS bi morao da insistira na prestanku funkcije u organima državne uprave svim državnim službenicima koji su postavljeni bez konkursa, i na doslovnom poštovanju zakonom propisane procedure i uslova pri izboru i postavljanju budućih državnih službenika kao najvažnijeg koraka da bi se depolitizacija javne uprave zaista realizovala. Svaka aktivnost, bez tog prvog i najvažnijeg koraka, predstavlja postavljanje novog sloja sjajne farbe preko duboko korodirane osnove.
RACIONALIZACIJA I MODERNIZACIJA
Početkom 2014. godine, usvojena je Strategija reforme javne uprave u Republici Srbiji, kojom je definisano da je racionalizacija državne uprave – stalan proces u Republici Srbiji, čija suština podrazumeva ukidanje nepotrebnih poslova, pojednostavljenje procedura, smanjivanje broja zaposlenih za kojima ne postoji potreba i druge uštede troškova, a da se pri tome ne umanji delotvornost i efikasnost obavljanja upravnih poslova. Zakonom o budžetu Republike Srbije za 2015. godinu je izvršeno inicijalno smanjenje troškova za zarade zaposlenih za 12,5%, što navodi na zaključak da je prva faza racionalizacije mada linearno, ipak krenula.
Indikativno je da Republika Srbija ima značajno veća izdvajanja za plate zaposlenih u javnom sektoru u odnosu na ostale zemlje Evrope, dok pruža nedovoljno visok nivo kvaliteta usluga građanima i privredi. Kao jedna od ključnih preporuka, navedena je neophodnost da se obezbedi fiskalna konsolidacija putem smanjenja izdvajanja do 2018. godine sa trenutnih 12% na 8.5% bruto društvenog proizvoda i da se modernizacijom podigne nivo kvaliteta javnih usluga. Na žalost, nakon inicijalnog smanjenja u budžetima za 2015. kontinuitet nije nastavljen u narednim godinama (2015 – 12,5% – 229,2 mlrd dinara; 2016 – 12% -227,1 mlrd dinara; procena za 2017 – 12% – 226 mlrd dinara).
Inicijativa da se formira Nacionalna akademija pokreće pitanja na koja struka, logika i iskustvo daju nedvosmislene negativne ocene. Da li postavljanje nove birokratije u vidu neophodnog kadra za rad Nacionalne akademije predstavlja pomak napred u cilju smanjenja troškova za zarade zaposlenih, i doprinosi racionalizaciji? Zašto se radi dupliranje institucija koje rade obuku državnih službenika, dok se uporno izbegava da se izvrši jedan od ključnih zahteva Strategije za institucionalizaciju obuke za 145 jedinica lokalne samouprave? U čemu će formiranje Nacionalne akademije doprineti ostvarivanju principa decentralizacije? Kako će biti ostvaren princip depolitizacije, pogotovo imajući u vidu predloženi član 3, član 6 i član 8 Zakona o Nacionalnoj akademiji, koji omogućava MDULS i Vladi Srbije potpunu kontrolu nad radom? Sve su to pitanja na koja nema kvalitetnih odgovora.
REFORME I REZULTATI
Praksa po kojoj partije na vlasti smatraju da je njihovo pravo da svoje članove imenuju na radna mesta u okviru državnih struktura je zajednička za sve zemlje u okruženju. Iako su urađeni neki koraci na polju depolitizacije državne uprave u Srbiji a koji uključuju i usvajanje Strategije reforme javne uprave za, kao i usvajanje novog Zakona o državnim službenicima, neophodno je napraviti dodatan napor za stvaran napredak u tom pravcu. Generalni utisak je da se umesto ključnih reformi u okviru javne uprave, koje je samo ministarstvo definisalo kroz usvojenu Strategiju, sprovode samo kratkoročne, politički motivisane radnje koje ne unapređuju suštinski sistem javne uprave u Srbiji.
Da li treba verovati MDULS da je ova inicijativa dobro promišljena i da će imati pozitivne efekte? Navešću samo primer „reformi“ ali u okviru druge Strategije – za decentralizaciju Republike Srbije. 2013. je raspušten Nacionalni savet za decentralizaciju, što je nazvano, citiram „rekonstrukcijom i redefinisanjem njegove uloge u procesu izrade i primene Strategije, čime se očekuje da će ove izmene i jačanje Saveta, uticati na intenziviranje procesa izrade Strategije decentralizacije Republike Srbije“. U cilju tog i takvog „jačanja“ od 2013. do sredine 2017 nije postojao rukovodilac Grupe za koordinaciju poslova decentralizacije Republike Srbije i jačanje kapaciteta lokalne samouprave. Decentralizacija je dodatno „ojačana“ novim Zakonom o finansiranju lokalnih samouprava, koji je dodatno smanjio finansiranje JLS, sa 17%, na 10%, čime nas postavlja na samo začelje u Evropi po finansiranju lokala.
Rezultat dosadašnjih reformi je jasno opisan kao nedovoljan i nezadovoljavajući kroz zadnju ocenu napretka Srbije na ostvarivanju reformi u oblastima koje su obuhvaćene otvorenim poglavljima i koja se odnose na reformu javne uprave.
I na kraju, pitanje svih pitanja. Kako na najbolji način unaprediti sistem javne uprave i rad državnih institucija? Ako pratimo način razmišljanja naše vlasti, onda je to najbolje uraditi kroz osnivanje novog Ministarstva za razvoj birokratije. Logično, zar ne?
Mislite o tome. Jer je sve #stvarizbora. I jer je veoma bitno da #biramkogabiram.
